全域土地綜合整治是遵循“山水林田湖草”生命共同體的基本規(guī)律，對農村區(qū)域生產、生活、生態(tài)空間進行全域優(yōu)化布局、綜合整治。通過農田連片提質建設，存量建設用地集中盤活，實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村和產業(yè)融合發(fā)展用地的集約精準配置、改善人居環(huán)境，對破解當前農村普遍存在的用地碎片化、無序化、低效化等突出問題具有強大的生命力。目前各地正在探索全國全域土地綜合整治試點工作，而強化系統(tǒng)思維是做好全域土地綜合整治的關鍵所在。

一、系統(tǒng)理念是貫穿于全域土地綜合整治的關鍵主線

        與傳統(tǒng)的農用地整治（如高標準農田建設、中低田改良）、農村建設用地整治（如村莊整治、“空心村”改造）、國土空間生態(tài)修復（如廢棄礦山復墾、災毀土地復墾）等單要素土地整治相比，全域土地綜合整治最大的區(qū)別在于把區(qū)域國土空間視為一個有機整體，遵從國土空間的系統(tǒng)性特征，按照“全域規(guī)劃、全域設計、全域整治”的總要求，順應不同國土空間要素間的內在關聯(lián)規(guī)律，對山水林田湖草村等全要素進行綜合整治，實現(xiàn)鄉(xiāng)村空間形態(tài)、產業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境、基礎設施、鄉(xiāng)風文明、鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)性重塑。全域土地綜合整治是一個典型的系統(tǒng)工程，系統(tǒng)思維是全域土地綜合整治之魂，而認識全域土地綜合整治的系統(tǒng)性特征及其具體表現(xiàn)是落實系統(tǒng)思維的基礎。

        01全域土地綜合整治的本質是區(qū)域自然資源保護與開發(fā)利用的國土空間重構

        全域土地綜合整治并不是傳統(tǒng)單個項目的機械拼湊，而是立足于區(qū)域整體，把農用地、建設用地、未利用地統(tǒng)籌在一起，根據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展需求，進行國土空間重構。

        既然是自然資源保護與開發(fā)利用的國土空間重構，就必須充分考慮重構國土空間系統(tǒng)的穩(wěn)定性，因為只有相對穩(wěn)定的國土空間系統(tǒng)，才能實現(xiàn)國土空間與人類可持續(xù)發(fā)展的和諧共存，而這又取決于系統(tǒng)內部各組成要素間的物質、能量、信息交流與轉換規(guī)律，以及表現(xiàn)出的系統(tǒng)活力、恢復力、組織結構、功能維持、對外界投入的依賴性及對人類管理的要求，這些都是全域土地綜合整治中基本的系統(tǒng)思維。由于不同地形地貌、水文地質、土壤類型、植被覆蓋以及社會經(jīng)濟條件下的國土空間系統(tǒng)存在很大的差異，借助全域土地綜合整治解決的主要國土空間配置的問題也不一樣，因此，全域土地綜合整治必須堅持因地制宜，沒有通用的模式可套用。

        02土地要素表現(xiàn)出對其它生產要素配置的系統(tǒng)性引領作用

        國土空間是人類社會經(jīng)濟活動的基本載體，全域土地綜合整治在確定自然資源保護與開發(fā)利用的國土空間格局的同時，也在引領勞動力、資本、技術等其他生產要素的配置。

        因此，全域土地綜合整治必須樹立土地、勞動力、資本、技術等各類生產要素統(tǒng)籌配置的系統(tǒng)思維，不僅要考慮國土空間系統(tǒng)自身的系統(tǒng)規(guī)律，還要置身于整個鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟發(fā)展整體之中，遵循國土資源配置對其他生產要素配置的影響規(guī)律，促進人口、產業(yè)、社會、文化等多方面資源重構。如在宅基地用地配置中，就必須考慮人口聚集的引導，而人口能否聚集還要考慮文化的融合，特別是生活習俗的適應，以及可能帶來的非農就業(yè)崗位供應需求、農業(yè)現(xiàn)代規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展。

        03為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供用地要素保障支撐是全域土地綜合整治的系統(tǒng)目標

        鄉(xiāng)村振興離不開強有力地用地要素保障，然而過于追求公平的承包地分配方式，以及傳統(tǒng)的“依田而住、逐水而居、沿路而建”村莊布局，造成了目前土地利用效率低、村莊分布分散、鄉(xiāng)村發(fā)展用地保障支撐弱的普遍現(xiàn)狀。系統(tǒng)解決這些鄉(xiāng)村發(fā)展中的“低、散、弱”問題，也是全域土地綜合整治需要達到的目標。

        實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是解決新時代我國社會主要矛盾、實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的必然要求，全域土地綜合整治必須緊扣“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”的鄉(xiāng)村振興總體要求，提供相應的用地保障。如為了實現(xiàn)“產業(yè)興旺”，就要順應一二三產融合的現(xiàn)代產業(yè)發(fā)展趨勢，提供相應生產服務設施用地，特別是要針對新產業(yè)新業(yè)態(tài)的多樣性和個性化特征，把綜合整治規(guī)劃設計與產業(yè)發(fā)展的用地條件相結合，實現(xiàn)新業(yè)態(tài)新產業(yè)用地供給的精準到位；為了實現(xiàn)“生態(tài)宜居”，就要順應居住人口不斷聚集并形成一定規(guī)模的發(fā)展趨勢，科學編制農村居民點體系，并通過生活基礎設施和公共服務設施的配套建設，引導人口的聚集。

        04全域土地綜合整治既表現(xiàn)為建設工程的系統(tǒng)性，也表現(xiàn)為制度的系統(tǒng)性

        全域土地綜合整治離不開區(qū)域公共基礎設施的建設、新型農村社區(qū)建設、高標準農田建設，甚至產業(yè)園區(qū)的建設，這些工程建設支撐著全域土地綜合整治的系統(tǒng)性硬件框架，但也離不開人口遷移、用地產權調整、基層組織重組、鄉(xiāng)村熟人社會重構、資源管理制度創(chuàng)新等相應配套制度的系統(tǒng)性建設。

        產權調整是其中最核心的制度建設。全域土地綜合整治涉及承包地的承包權、農村宅基地資格權與使用權等諸多不動產權利的調整。土地整治后，原有承包土地的權屬界線不可避免地會發(fā)生變化，村莊聚落布局的調整也會引發(fā)宅基地產權關系的變化。產權是廣大村民最關心的內容，切實可行的產權調整是能否獲得廣大村民支持全域土地綜合整治的重要前提。因此，應廣泛征求村民意見，以制定產權調整方案為抓手，處理好合村并居、農用地承包地調整、集體產業(yè)用地等不同領域的產權調整與管理，并與人口遷移、基層組織重組、資源管理制度創(chuàng)新等其它制度聯(lián)動推進。

二、全域土地綜合整治中體現(xiàn)系統(tǒng)思維的對策

        全域土地綜合整治是一個龐大的工程，要把系統(tǒng)思維貫徹其中，需要社會各界、各部門、各相關利益主體協(xié)同推進，科學統(tǒng)籌好主要關系，形成有效的內生動力機制。為此，提出以下幾個對策建議。

        01統(tǒng)籌人口聚集、產業(yè)轉型與用地配置，科學編制實用性村莊規(guī)劃

        規(guī)劃先行是全域土地綜合整治的基本原則，要“一張藍圖繪到底，久久為功搞建設”。全域土地綜合整治通常以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，為自然資源的優(yōu)化配置提供了更大的空間。

        用于指導全域土地綜合整治的村莊規(guī)劃，必須統(tǒng)籌好區(qū)域內人口聚集、產業(yè)轉型與用地配置的關系，通過自然資源的合理配置引導人口向新型農村社區(qū)（中心村莊）聚集，并促進產業(yè)的轉型升級與興旺。首先要因地制宜，立足于自身的自然資源稟賦和社會經(jīng)濟條件，謀劃村莊發(fā)展定位和用地布局，明確全域土地綜合整治與生態(tài)修復的重點內容與任務，合理劃定村莊建設、公共服務、生態(tài)保護、產業(yè)發(fā)展等功能分區(qū)。其次是明確區(qū)域居民點體系布局，確定集聚提升類、城郊融合類、特色保護類、搬遷撤并類的村莊分類，“遷村并點”是生活基礎設施配套對人口聚集規(guī)模的內在需求。再次是要堅持生態(tài)為基，土地不僅以其生產功能和空間承載功能支撐著農村經(jīng)濟，也以其生態(tài)調節(jié)功能和文化傳承功能影響著農村生活品質，且生態(tài)環(huán)境是支撐生產功能和空間承載功能的基礎。要在修復受損生態(tài)環(huán)境的基礎上，強化生態(tài)化整治理念，如在高標準農田建設中推行生態(tài)溝渠、生態(tài)砌坎、生態(tài)廊道等生態(tài)化工程，保護生物多樣性，提高生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性。

        02統(tǒng)籌不同群體的利益祈求，發(fā)揮村民的主體作用

        廣大村民是鄉(xiāng)村土地空間重構的主體，他們既是全域土地綜合整治最主要的利益群體，也是全域土地綜合整治最重要的建設者，沒有村民的積極支持，鄉(xiāng)村土地空間重構不可能得到實現(xiàn)。針對村民群體不斷分化的現(xiàn)狀，要充分考慮不同群體的利益祈求，獲得全體村民的支持。

        要贏得村民的積極支持，首先要健全公眾參與機制，從村莊規(guī)劃的編制、整治重要內容的確定、拆遷安置方案的制定、整治工程的開展，都充分征求廣大村民的意見與訴求。其次是切實保障群眾利益，充分考慮農民實際承受能力，堅決防止不顧條件盲目推進、大拆大建，杜絕盲目建高樓、強迫農民住高樓的現(xiàn)象。再次是發(fā)揮村集體組織在協(xié)調不同群體利益祈求上得天獨厚的優(yōu)勢，尤其是村兩委，既是村民自己選舉的組織，也是與上級政府溝通的橋渠，其民主協(xié)商的組織能力很強。最后是增強村民的獲得感與生活幸福感。全域整治必定涉及現(xiàn)有的利益格局，甚至可能會讓少數(shù)村民的利益受損，而增強整治后的獲得感、提高生活幸福感是彌補村民利益受損、贏得廣大村民積極支持的關鍵。

        03統(tǒng)籌各部門涉農資金與項目，形成綜合整治合力

        全域土地綜合整治，著力于建成農田集中連片、建設用地集中集聚、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的國土空間新格局，離不開大量的資金投入做保障。

        我國已進入了以工促農、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展新階段，每年的涉農資金在不斷增加，關鍵是要對各部門涉農資金與項目進行統(tǒng)籌整合，形成全域土地綜合整治的合力。各級財政可創(chuàng)新管理方式，按照“渠道不亂、用途不變、統(tǒng)籌安排、各計其功”的原則，整合高標準農田建設、“空心村”整治、農村人居環(huán)境改造、農村公路建設、農田水利、農村生態(tài)環(huán)境治理、以及電力、通信、燃氣等相關涉農資金與項目，發(fā)揮資金綜合效益。

        04統(tǒng)籌農村土地使用制度改革與綜合整治，強化配套制度建設

        “控制總量、優(yōu)化增量、盤活存量、釋放流量、實現(xiàn)減量”是全域土地綜合整治的基本要求，這些基本要求的實現(xiàn)，離不開農村土地使用制度的創(chuàng)新。

        我國已明確了農村“三塊地”的改革目標與方向，《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號）更是對全域土地綜合整治提出了相應的政策創(chuàng)新內容，這些都是開展全域土地綜合整治土地使用制度創(chuàng)新的依據(jù)。一是要緊扣《關于開展全域土地綜合整治試點工作的通知》的文件精神，探索永久基本農田的布局優(yōu)化調整、更新完善永久基本農田數(shù)據(jù)庫的實現(xiàn)路徑。二是要進一步顯化農村土地資產價值，科學運用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，允許節(jié)余建設用地指標的跨區(qū)域有償使用，為鄉(xiāng)村振興提供強有力資金支持。三是要在堅持農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革方向下，通過使用權的合理流轉，創(chuàng)新宅基地跨集體經(jīng)濟組織使用，解決“遷村并點”中農戶的宅基地使用的基本保障問題。四是推進集體經(jīng)營性建設用地入市的改革，探索將零星分散的農村建設用地集聚、閑置的宅基地復墾或盤活利用，通過集體經(jīng)營性建設用地入市，發(fā)展農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)。五是要在堅持農用地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”改革方向下，探索“確權確股不確地”等承包經(jīng)營方式或構建現(xiàn)代農業(yè)龍頭企業(yè)攜手小農戶的協(xié)作模式，破解現(xiàn)代農業(yè)模式經(jīng)營與家庭分散承包的矛盾，特別是避免高標準農田建設后的再次細碎化。